农用地流转平稳进行

　　上海农村经营管理站站长方志权反复用“静悄悄”这个词来描述沪郊农用地流转的平稳进行。他说，上海农地已进入“合同管理”时代，二轮延包确地确权确利、流转平台建立、纠纷调解仲裁机制形成，“像这样关涉农民利益的大事，能在静悄悄中完成，是不容易的”。

　　半月谈记者通过实地走访发现，源头规范、透明公开、价值发现、利益协调，可能就是沪郊土地承包经营能够“静悄悄”平稳运行的几个“诀窍”。

　　“立此为据”，源头规范

　　确地确权确利以公平为本，而且要“立此为据”，有所凭信，这就是源头工夫。上海在完成农村土地二轮延包基础上，建立规范的管理平台，顺势把沪郊的农用土地推向“合同管理”新阶段。

　　据上海市农委的最新统计，从2009年启动的上海稳定完善农村土地二轮延包承包关系工作已经完成，共涉及9个区县、97个涉农乡镇、1113个村。至去年11月底，承包合同签订率为99.68%，权证发放率已达99.44%。

　　在沪郊乡镇，不少干部都感慨：“做这个工作，并不是想象中的那么容易，很难，很细致，有时真感觉是针线活。”有共性情况，更有个别情况，有些问题“不直接碰到，任你怎么想也想不到”。

　　有的农户过去因为种田负担重，放弃了承包田，现在政策好了，又想要回来，怎么办？有的夫妻离了婚，承包地的利益关系如何处理？都是实实在在的问题，必须按规定、凭政策，耐心地一一解决。

　　在确地确权确利的同时，上海实施农地承包管理创新，建立了“可查询、可追溯、可汇总”的土地承包管理信息平台，信息库覆盖市、区县、乡镇和村四级，使得全市承包信息成为有管理、有信用度的决策资源。

　　在上海浦东航头镇，土地流转管理服务中心主任汪林福让记者点击了镇上的管理平台。在承包管理模块中，有农户数、农业人口、耕地面积、承包面积、机动地面积等详细数据，承包合同按编号、签订日期、发包方及承包方、面积等分类信息完整录入。浦东农经站副站长邵青说：“源头规范了，承包管理的基础就打好了。”

　　流转上平台，价格可发现

　　据乡镇干部回忆，以前村民之间流转土地，很随意，很不规范，“有的口头说一下就完了，有的在手边可以找到的废纸或香烟纸上随便写几句就算了”。这些都是矛盾隐患，口说无凭、约定不明，不利于管理，不利于利益平衡，不利于农村和谐。

　　“流转上平台、价格可发现、规范又有序。”上海市农委负责人说，上海农村土地承包经营权流转市场已全面建成并正常运行，累计建设完成74家乡镇流转管理服务中心，基本实现上海涉农地区承包地流转管理与服务的全覆盖。

　　每个乡镇管理服务中心配备3名至5名管理人员，各村明确1名流转信息员，指导规范农村土地流转行为，逐步形成公平、公正、公开的农村承包地流转市场机制和管理服务体制。

　　在上海农村土地承包经营管理信息平台上，专辟了“土地流转”模块，实时、透明、公开地发布流出和受让信息，对流转合同进行备份和管理，对合同的执行进行监管。在实时平台中，记者看到，承包农户可以发布自己的流出意向，包括所在村组、姓名、面积、流转方式、用途、意向价格、年限及联系电话等详细信息。

　　有受让意向的一方，就可以上这个平台，寻找中意的流出信息，在平台上进行“供需配对”。如果一个地块有多家中意，还可以适度合规地竞争，综合条件较好者得。

　　上海市奉贤区农经站站长翁大钢对记者说，“流转上平台，好处很多”，供需双方是在公开和公平的市场环境中达成一致的，不仅流转效率高，而且稳定，双方利益都有保障。

　　他打开平台的记录举例说，潘垫村二组的农民自愿委托村里，由村里统一经过镇土地流转中心平台对相关的128.14亩土地进行流转意向登记。与此同时，上海奉平粮食种植专业合作社要求受让承包土地，通过流转平台，双方在价格与期限达成一致的情况下，流转交易成功达成。

　　流转上平台，还为上海都市型农业的发展提供决策信息和依据。从上海市农业部门的一份汇总材料中可以看到，沪郊流转出的承包地主要用于种植粮食和蔬菜，基本实现了农业适度规模经营，经营面积在500亩以上和100亩至300亩之间的比重最大。通过流转管理，建立了流转价格发现机制，对流转价格可进行跟踪监测和分析。

　　有纠纷，先调解后仲裁

　　利益之所在，没有矛盾纠纷是不现实的。有矛盾不可怕，关键是要建立矛盾的疏导和解决机制。上海在农地流转中设立矛盾纠纷的调解和仲裁机制，“先调解、后仲裁”，尽量把矛盾化解在源头和基层，让相关各方“话有处说、理有处评”。

　　据上海市农委介绍，上海农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系已形成。9个涉农区县全部成立了农村土地承包仲裁委员会，共配备仲裁工作人员35名，聘任专、兼职仲裁员102名；97个涉农乡镇均建立了调解机构，聘请调解员237名。至去年11月底，上海已受理的820多件农村土地承包经营纠纷案中，已调处818件，调处率达99.3%。

　　沪郊奉贤区，是国内最早的农地纠纷调解仲裁试点地区之一。在采访中，奉贤区农委的相关负责人告诉记者，调解仲裁的目的是“灭火”，其本身的公正性是其中的一个“支柱因素”，“要让大家都感到这个体系可信赖，那才能公平合理地解决问题”。这不仅是一个原则问题，而且还表现在许多操作细节上。

　　他举了一个例子，“法律文书的送达到位”，这个细节也是很有讲究的。有些农民工作场所不太固定，有些对邮件等不太上心，如果只是“一寄了之”，很可能当事农民一个疏忽，没有及时得知相关的信息，就会产生新的矛盾。

　　因此，奉贤区在纠纷仲裁过程中，坚持“两种方式同时通知”的做法，做到“双保险”，不仅挂号邮寄，还要求村干部上门送达通知，确保各种法律文书及时送达当事人手里。仲裁也不能“一裁了之”，裁决书还要确保可操作性，这样才能“案结事了”，大家都能接受。

　　土地稳，则农村稳。赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，是农村社会稳定的基石。上海农地“合同管理”的探索正在进一步深化，农业部门的人士说，今后上海农户手中的承包经营权证中，会贴上“更为精细的地块位置图”，方位、边界“一清二楚”，就像城里人的房产证一样。(《半月谈内部版》2012年第3期，记者 李荣)

　　扩展阅读

　　农村土地建公租房，“破冰”后更要防走偏

　　我国近年来不断探索前行的土地制度改革在2012年又有新突破：对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市，由省级人民政府审核同意并报国土资源部批准后，可以开展集体建设用地建设公共租赁住房试点，目前京沪已获批准。

　　这是今年保障房建设的一个新亮点。农村土地通过建设公共租赁房进入保障房市场，是一个新的探索。然而，如何规范操作、平衡各方利益、防堵制度漏洞，保持正确的改革方向，是各级政府部门面临的一个新课题。

　　农村土地试建公共租赁房引关注

　　在2012年上海市两会上，上海市市长韩正表示，根据国家的批准和安排，上海从制度上允许农村集体用地流转进入社会公共租赁房的建设，正按照已经批准的方案加快推进实施。

　　韩正指出，2003年上海已开始在一些农村集体用地方面进行试点，住房对象主要是工业园区的务工人员，取得了很好的效果。目前，上海市正在原有的基础上进一步深化改革，把农村的集体用地通过各种流转方式，用来建设面向社会的公共租赁房。

　　2009年上海市出台《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》，提出“农村集体经济组织利用农村集体建设用地建设、主要定向提供给产业园区、产业集聚区内员工租住的市场化租赁宿舍”。2010年上海市出台《本市发展公共租赁住房的实施意见》规定，“可综合利用农村集体建设用地，适当集中新建”。

　　上海市住房保障和房屋管理局副巡视员李东表示，上海土地资源紧张，包括外来常住人口在内相关人员的住房保障任务较重。农村集体建设用地建设公租房的试点，是对公租房建设的重要支持。

　　李东告诉半月谈记者，今年上海将有一批项目纳入试点。目前上海市住房保障和房屋管理局、规划和国土资源管理局等部门正一起进行具体安排。

　　北京市住房保障办公室常务副主任邹劲松介绍，2012年北京市将积极探索利用农村集体土地建设公租房，以扩大公租房来源，北京市海淀区唐家岭租赁房是试点项目之一。

　　据了解，唐家岭租赁房项目总体建筑规模为10余万平方米，由村集体经济组织出资，利用村里的存量集体建设用地建设租赁房，计划今年开工。建成后参照公租房管理模式，向住房困难的北京居民和在周边科技园区工作的员工出租，具体分配方案和租金标准等尚在细化中。

　　各方如何取得“多赢”

　　农村集体建设用地依法依规建设公租房，能否取得“多赢”效果？上海市闵行区七宝镇联明村的“联明雅苑”提供了一些启示。

　　联明雅苑地块原是联明村属企业用地，但企业效益低下。另一方面，处于上海城乡接合部的联明村聚集了大量制造型、商贸型企业，员工多为外来务工人员，其居住问题日益突出。

　　对此，联明村召开了村民代表大会，决定改造原企业用房并建设单位租赁房。村民代表大会决定，每家每户集资10万元以上用于建房，建成出租后每年以7%的收益返还。2008年9月，联明雅苑开工建设，2010年6月全部装修完毕，总投资9300万元。

　　据介绍，联明雅苑总建筑面积逾2.5万平方米，有两幢公寓楼，404套出租房屋，其中二室户72套，每套面积为70平方米；一室户332套，每套面积45平方米。半月谈记者在现场看到，小区附近有便利店、菜场、幼儿园和运动设施，出入均有保安把门，进出每个单元还要凭门禁卡。

　　负责联明雅苑项目开发、运营管理事务的上海联明实业总公司经理沈海明介绍，小区由专业的物业公司管理，租金低于市场价格，从2010年9月招租后就十分抢手，常有公司一次性租用几套、几十套作为员工宿舍。

　　2011年，小区出租率达到100%。此外，该小区还成为村民新的收入来源。据介绍，去年联明村村民从小区租金中获得的收益超过500万元，今年有望进一步增加。

　　联明雅苑被政府部门认定为公共租赁房项目，住户可在水、气等价格方面享受优惠政策。李东说，这一项目缓解了周边来沪员工的居住需求，探索出了一条利用农村集体建设用地建设公租房的新途径、新办法。

　　北京中原地产市场研究部总监张大伟分析，农村集体用地试点建设公共租赁房，将解决多个问题：

　　首先，解决部分城中村问题。以北京东四环为例，区域内有多个小产权房在售，而且农民搭建的出租房也缺乏规划，集中由村集体建设公共租赁房有利于协调规划。

　　其次，增加房源供给。村集体成立公司建设管理公租房将明显增加供应，缓解目前楼市的供需压力。

　　第三，解决外来低收入人口居住问题。之前的政策主要考虑北京户籍人口，新政策将惠及五环外部分城乡接合部的外来中低收入人口，有利于分流城区人口。

　　“破冰”后如何稳步前行

　　以农村集体建设用地建设公共租赁住房的探索，近年来在一些地方曾经走偏，比如小产权房的变相兴起等。为此，国土资源部2011年曾专门下发《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》，明确提出要防范和杜绝擅自利用农村集体土地兴建公租房，严肃查处小产权房，维护良好的管地用地秩序。

　　在农村集体建设用地上建设公共租赁住房，应符合土地利用规划和城市总体规划，土地权属要清晰。半月谈记者从上海市规划和国土资源局获悉，上海农村集体建设用地建设公租房的试点，遵循“布局合理、村镇自愿、平稳有序”等原则，针对外来务工人员集中的地区，有需求才进行试点建设，而不是随便摊开。

　　对于这种利用集体土地建设的公租房与小产权房的区别，北京市国土资源局有关负责人表示，建租赁房的用地必须符合城市规划要求，按照规划建设，建成之后不得入市交易，不能出售或变相出售。

　　产权仍然为农村集体组织所有，不能出售给个人，只能配租给符合政府规定条件的家庭，并纳入城市公租房规范管理。根据北京公租房政策，公租房的租期一般为3年，最长不超过5年，有效杜绝了以长期租赁的方式变相出售公租房。

　　上海中原地产研究咨询部总监宋会雍认为，对于农村集体建设用地建设租赁住房，目前相关的法律、制度等还不完善，后期可能会出现多方利益争端，尤其是集体建设用地的拥有者和使用者的利益分割问题。他建议，在试点过程中，应加快完善、明确相关法律法规和方案，不断防堵可能出现的制度漏洞。(《半月谈内部版》2012年第3期，记者 叶锋 刘德炳)